胡葆森董事长人大建议之《关于鼓励民间及公益力量参与举办公益性幼儿园的建议》

     学前教育是国民终身教育的开端、基础教育的起点、是人力资源强国的奠基工程。2010年以来，随着学前儿童“入园难”现象开始在全国各地普遍出现，如何构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，推进学前基本教育服务均等化，普及与保障适龄儿童接受基本的、有质量的学前教育，已日益得到中央政府重视，成为当前中国极为重要的一项国计民生工程。

      2010年国家发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，对未来十年中国学前教育划定了明确目标：到2020年，普及学前一年教育，基本普及学前两年教育，有条件的地区普及学前三年教育，毛入园率应分别达到95%、80%和70%。2011年，《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》要求全国各地以县为单位编制实施并布署落实学前教育三年行动计划，《教育规划纲要》开始进入实质性的突破及推进。在一定程度上可视为中国迈开了包括学前教育在内的教育体制改革向纵深处延展的步伐。

      学前教育投入巨大，整体资源性成本不可低估。即使是美国、欧洲、日本等发达国家，也主要依靠社会力量满足幼儿的入园需求，政府投入的目的主要为体现社会公平。目前，很多省、市、自治区的学前教育财政投入规模不到普通高中、普通高校的二十分之一。如果全部由政府负担，幼儿园的建设和运营投入将远远高于对高中、高校的投入，这笔巨额资金将对财政产生长期、巨大的压力，入园难或学前国民教育普及的目标势必难以短期缓解和实现。而《教育规划纲要》和“国十条”也明确提出要“建立政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”、“大力发展公办幼儿园，积极扶持民办幼儿园”，中央财政设立“扶持民办幼儿园发展奖补资金”，引导各地积极扶持民办幼儿园特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园发展，提高办园质量与水平，真正实现公办民办并举。

      目前，国内的学前教育领域，公办园比例占总量的32%，民办园占总量的68%。公办园入学主力仍为相关事业单位及公务员群体；民办园因其本身具有生存及商业运营的需要，呈两极化发展，要么是高品质、高门槛、高收费，要么是教学设施不高、低门槛、低收费。

      学前教育的普及及推动需要社会力量的积极介入，并必然要成为重要的办学主体之一，国家学前教育普及化的目标才能全面实现。这意味着教育改革必将深入触及到办园体制、投入体制、管理体制、用人机制和工作机制等更深层次结构和要素的变革。目前，不少地方政府在尝试公办民营的思路，但在实际操作中不乏体制性的障碍与问题，根据调查，鼓励民间社会力量进入到普惠型幼儿园的建设与运营领域，其最实质的问题是公办与民办在同一运营领域内的平等待遇问题。

      《学前教育三年发展计划》中提出的“大力发展公办幼儿园”，其所指，应该是幼儿园教育回归普及性、义务性、公益性的语径表达，其实质是大力发展公益性的国民学前教育服务。各地扶持民办园发展，关键亦是要确保民办园能够真正面向大众提供公益普惠的学前教育服务。因此，建立统一的平台领域来界定需公办及民办共同参与建设的这一公益性学前教育领地，突破原有体制性的表述和界定，建立统一名称的公益性幼儿园行业领域，打破公办与民办的界限，为这一领域内的投资主体给予统一平等的待遇，将是提供教育公平竞争、有效吸引并调动鼓励民间社会力量及公益力量加入这一关乎国家未来命运的庞大教育工程的有效路径和措施。

      这一方面，借鉴香港、澳门以及其他很多发达国家和地区的发展现状和经验，非牟利团体兴办的幼稚园（通常由教会和社会服务机构筹办）一直是其学前教育中一支闪光的力量，他们不以盈利为目的，一方面注重社会功能的补充与完善，有效弥补这些地区学前教育的软肋，同时，这些带有公益性质的社会力量在办学过程中，由于其本身的社会属性和非盈利性质，使得其会更注重儿童的发展和文化精神的传承，具备更高的教育品质，并有效兼顾部分社会救助功能。目前，国内有些公益基金会主办的民办幼儿园也都具有向特定低收入人群及残疾幼儿提供特定教育服务的公益性质。
关于吸引并鼓励社会力量及民间公益力量共同建设公益性幼儿园，具体措施建议要点如下：

      1、 明确建立公益性幼儿园这一行业领域，将其纳入现有的幼儿园分类机制之中，打破公办园和民办园的界限，以市场化配置学前教育资源为手段，真正建立“政府主导、社会参与、公办民办并举”的投资多元化而政策统一性的学前教育服务体系。

      2、 向有意于办学的民间力量开放并建立公益性幼儿园申请审核机制，统一定价，统一运营政策，将民办或公益组织建立的公益幼儿园与公办园纳入统一平台。

      3、 给予社会力量举办的公益性幼儿园与政府举办的公益性幼儿园相平等的行业政策待遇，即在教师编制、评级、学前教育财政补贴、设备更新等方面予以公平对待及政策共享，使其运营得到平衡及良性循环的支撑，调动更多的社会或公益性投资主体的介入。

      4、 进一步在学前教育领域内建立由公益性幼儿园与非公益性幼儿园的行业类型区划，公益性幼儿园强调公平原则，采取公开、透明的方式组织招生，主要面向低收入人群解决入园难问题。非公益性幼儿园强调效率原则，顺应市场机制对教育资源配置的主导作用，在教学特色、教育质量方面进行更加积极的探索，满足特定人群对幼儿发展更为个性化的需求。

      5、 培育并鼓励支持专业性学前教育方向的公益组织的创立及发展，引导已成立的公募型基金会或民间非公募基金会等各类文化性公益机构捐资设立或以社会企业性质投设公益性幼儿园，政府予以相应的税收减免；

      6、 在同一逻辑框架下理清公益性幼儿园投入主体与幼儿园本身的关系问题，公办性质的公益性幼儿园作为非经营性国有资产，可借鉴卫生部门的“管办分离”体制，由教育部门直接运营改为财政部门拨款、教育部门管理、专业机构运营。民办性质的公益性幼儿园应当设立董事会，保证社会资本对幼儿园持续、稳定的投入，从而理顺各投入主体与幼儿园之间的关系。

      7、 建立市县级试点，对公益性幼儿园的投入、教学、运营模式进行尝试与探讨，并及时推广和确立成熟经验，在实践中探索和完善更有效的目标实现路径。

        当教育改革进入“深水区”，势必面临更多列深层次的新问题和矛盾，需要更大的决策力度直面核心。以公益性幼儿园为学前教育龙头，有效带领并调动全社会之诚意力量，共同回归国民教育平台之本质，普惠型国民教育得以普及和全面提升这一战略性发展目标诚可期冀。

                                                                                                                                                                                                                                          建议人：胡葆森
                                                                                                                                                                                                                                                2013年3月