胡葆森董事长人大建议之《关于警惕“半城市化”现象，重视城市“夹心层”社会权益的建议》

 3月5日，十一届全国人大五次会议在京举行，胡葆森董事长携建议进京参政议政。胡葆森董事长建议之《关于警惕“半城市化”现象，重视城市“夹心层”社会权益的建议》全文如下：

      2011年12月19日，中国社会科学院在京发布《社会蓝皮书：2012年中国社会形势分析与预测》（以下简称“2011社会蓝皮书”）显示，2011年是中国城市化发展史上具有里程碑意义的一年，城镇人口占总人口比重首次超过50％，中国从一个具有几千年农业文明历史的农民大国，进入以城市社会为主的新成长阶段。城市化继工业化之后，成为推动中国经济社会发展的巨大引擎。工业化、城市化和市场化，已成为拉动中国巨大社会变迁的“三驾马车”。

      与此同时，我们不无担忧地发现，我国城市化进程正遭遇“半城市化”的困扰。“半城市化”概念，是指农村人口向城市人口转化过程中的一种不完整状态，即事实上已成为城市中的非农就业人口或常住人口，但难以像本地的非农户口居民那样分享到城市化带来的城镇居民的社会待遇，半城市化人口面临着劳动保障和社会保障覆盖不足等困境，成为悬挂于城乡生活差别中的“夹心层”。 这一阶层的主要构成为农民工、大中专院校应届毕业生、异地工作的低收入非农户口居民等。

     住房和城乡建设部和科学技术委员会联合发布的《2008中国城市化率调查报告》指出，除新疆外,我国内陆其余的省、自治区、直辖市无一例外存在“半城市化”现象。而从区域来看,“半城市化”现象在我国中西部农村人口较多地区最为显著。

      2011社会蓝皮书同样显示，目前，我国近三成农业户籍人口已居住在城镇。这些统计数据均从侧面显示，当前城市“夹心层”涉及人口数量大，社会影响面宽。可以说，“夹心层”问题已经成为新时期社会管理的重大挑战；从另外一个角度看，在一个城市化快速发展的社会中，“夹心层”又往往是城市发展最为核心、最具活力的新生力量之一，其对生活品质包括住房、教育、医疗等需求能否得到有效满足对于社会稳定和经济发展有重大影响，如长期得不到解决，必将成为影响社会和谐的不稳定因素。

      党中央和国务院早已敏锐体察到这一问题的重要度和严重性。2011年12月12-14日召开的中央经济工作会议中明确强调，要重视农民工在城镇的工作生活问题，帮助他们逐步解决在就业、居住、医疗、子女入学等方面遇到的困难，有序引导符合条件的农民工进城落户。为有效解决“半城市化”现象，更好保障“夹心层”的各项社会权益，我建议：

      一、持续推进户籍制度改革。户籍制度是在原来社会发展中积淀形成的最基本也是最重要的不公平制度之一，也是城市化的最大制度性障碍。长期以来户籍制度改革的滞后，因此，积极推进户籍制度改革是社会进一步发展的必然要求。只要积极推进，合理有序，不仅不会出现城市的紊乱与人口压力，而且能够促进开放、自由、公正、合理流动的社会新秩序的形成。近日，国务院办公厅发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（以下简称《通知》），此举展现了国家改革户籍制度的决心与方向。《通知》确定了三四线城市农业人口向城市人口转变的路线图，对三四线城市化进程带来了积极推动作用。但应当指出，《通知》对直辖市、副省级市和其他大城市的户籍制度改革仍未明确方向，“夹心层”转换为正常城市人口的上升通道仍未确立。而这些大城市作为人才洼地，恰恰是“半城市化”的重灾区。

      二、加大保障房体系对“夹心层”的倾斜力度。毋庸置疑，当下，住房问题已然成为“夹心层”融入城市的最大现实障碍。又因为住房兼有消费和投资功能，成为矛盾载体，尤当予以重视。数据调查显示，在大多数一线城市，户籍人口与外来人口均出现比例倒挂，户籍人口住房自有率又远远高于常住人口住房自有率。因此，真正需要住房保障的是“夹心层”而非户籍人口。目前大多数城市的保障房申请制度均设置了户籍限定或入籍年限限制，对“夹心层”极为不利。在国家着意推行户籍制度改革的背景下，各城市应当尽快废除阻碍“夹心层”享受保障房权利的规定和制度；有条件的城市，甚至应当对符合条件的“夹心层”群众提供住房补贴。在这一点上，重庆市尝试将几百万农民工户籍转化与公租房保障相结合来推动，完成城市化、工业化的协调推进，社会反响良好，其经验值得借鉴。

      三、促进“夹心层”融入城市社区。2012年1月4日，民政部出台《关于促进农民工融入城市社区的意见》（以下简称《意见》），首次从国家层面描绘了农民工参与社区生活的“路线图”。《意见》指出， 今后要以农民工需求为导向，整合延伸到社区的人口、就业、社保、民政、教育、卫生等社会管理职能和服务资源，建立以社区服务站为主体的社区综合服务管理平台，并将农民工服务管理纳入其中。我们知道，社区是城市生活和管理的基本功能单位，欲使“夹心层”完好享受城市生活的便利，则必须使城市社区真正接纳他们。《意见》动机非常好，有效解决了农民工社会保障、参政议政等各种权利，弥补城市居民和农民工之间的差距。 但如何具体实现并不乐观，因此，《意见》在提出大体方向之后，还必须出台具体的执行细则，并需配套出台落实情况督察与考核措施，确保此项政策收到预期效果。