胡葆森人大建议之——关于加快中小城市及小城镇新型城镇化建设的建议

      改革开放以来，我国城镇化建设取得了显著成效，城镇化率由1978年的17.92%上升到2013年的53.73%，年均增长约1个百分点，城镇人口已达7.3亿人。

      然而，在城镇化快速推进的过程中，出现了人口、经济资源过度向大城市集中的趋势，大中小城市及小城镇发展失衡的问题日益凸显。据测算，未来15到20年内，将有近3亿农民实现市民化的转变。目前，北京的城镇化率已达86%，郑州为66%，而拥有近一亿人口的河南省城镇化率仅有43.8%，如果大中小城市及小城镇的城镇化率不能保持在一个相对接近的水平，我国的城镇化发展将是不可持续的，仅仅通过依靠大城市的发展已不足以实现城镇化的发展目标。

      为了更好地解决我国城镇化发展过程中不同规模城市之间的发展失衡问题，改变资源过度向大城市和特大城市集中的局面，十八届三中全会明确提出要“推动大中小城市和小城镇协调发展”的新型城镇化建设要求，为我国新型城镇化建设指明了方向，同时也意味着中小城市及小城镇将成为未来我国新型城镇化建设的主战场。

      中小城市及小城镇在获得重大发展机遇期的同时，也面临着诸多发展问题，主要表现在：城镇化建设的市场机制不健全，存在城市建设脱离经济发展规律的现象；城市发展缺乏有力政策支撑，承接产业转移优势不明显，在产业集聚方面的竞争力不足；财政能力有限，城镇化建设缺乏足够资金支持，城市发展受到制约；基础设施和公共服务设施建设水平滞后，对人才和产业的吸引力下降。凡此种种，影响着中小城市及小城镇新型城镇化的推进。为此，我建议从以下几方面着手，推进中小城市及小城镇新型城镇化建设：

      一、突出政府规划职能，发挥规划对中小城市及小城镇新型城镇化建设的引领作用。科学合理的规划是推动新型城镇化持续健康发展的必要保证。建议加快制定出台《国家新型城镇化规划》，构建科学合理的城市空间格局，促进大中小城市和小城镇协调发展；各级政府结合不同区域实际情况，逐级分解细化，形成系统的规划体系，规范指导中小城市及小城镇建设；在省级以下各级政府的城镇化规划中，建立以县城为主体的新型城镇化规划体系，围绕县城，以县城产业园、工业发达的重点镇为中心，因地制宜地划分出起步区，发展区和储备区，在集约利用土地资源的原则下推进中小城市及小城镇的新型城镇化发展。

      二、放宽市场准入，发挥民间资本在城镇化建设中的作用。据测算，未来20年城镇化建设大约需要40-50万亿人民币的投资，仅仅依靠政府主导的投资已不能满足城镇化建设的巨量资金需求，大约80%-90%的资金将来自于民间投资，而民间资本在参与城镇建设方面还面临着诸多障碍。建议进一步落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，放宽民营资本的市场准入标准，实施更具针对性和可操作性的鼓励政策，支持民营资本进入铁路、市政、金融、能源、电信等各个领域，在投资审批、土地、财税扶持等方面给予民营企业以公平待遇，吸引更多的社会资本参与城镇化建设，形成政府与社会力量共同推动城镇化的发展机制。

      三、改革用地制度，支持中小城市及小城镇承接产业转移。城市经济的发展离不开土地的支撑，建议城镇建设用地指标向产业人口较多的中小城市和小城镇倾斜，引导产业以县城为中心展开布局，逐步延展至小城镇及城市其他区域；用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育、社会保障等领域倾斜，切实提高中小城市及小城镇产业集聚和吸纳就业的能力。

      四、加快财税体制改革，构建合理的城镇化成本分担机制。城镇化建设需要大量的资金支持，建议加快推进当前的财税体制改革，适当提高中小城市及小城镇增值税、所得税分成比例，实现“财权”与“事权”相匹配。同时，建立居民、企业与各级政府共同参与的成本分担机制，根据各地经济、财政实力划分不同主体的分担比例，多渠道分担城镇化成本，缓解中小城市及小城镇在城镇建设上的资金压力。

      五、加快户籍制度改革，促进人口向中小城市及小城镇转移。新型城镇化是以人为核心的城镇化，建议在全面放开建制镇和小城市落户的基础上，加快放开中等城市落户限制，建立向中小城市及小城镇倾斜的户籍制度，促进人口资源加快向中小城市及小城镇流动。同时，设立中央和省级农业人口市民化财政专项资金，根据吸纳农业人口数量确定补助资金规模，鼓励中小城市及小城镇吸纳农业转移人口的积极性。

      六、加强公共基础设施建设，增强中小城市及小城镇吸引力。完善的基础设施和公共服务是增强城市吸引力的有力保证，建议各级政府加大对中小城市及小城镇基础设施和公共服务设施投入的转移支付力度，不断提高当地的基础设施建设水平，推动城市之间公共服务的均等化。将中小城市及小城镇建设成为宜居、宜业的区域公共服务中心，不断提升城镇化发展的速度和质量。